תמא 35 הסבר: מבנה התוכנית ואיך היא מחייבת תכנון מקומי

הסבר רקע על מקומה של התוכנית בשרשרת התכנון, על שיטת המרקמים, ועל הדרכים שבהן היא מגבילה תוכניות מקומיות.

מה זו תמ״א 35 ואיפה היא יושבת בשרשרת התכנון

מערכת התכנון בישראל בנויה כשרשרת. חוק התכנון והבנייה מגדיר כמה רמות של תוכניות, כל אחת רחבה יותר מזו שמתחתיה, וכל תוכנית ברמה נמוכה נדרשת להתיישב עם הרמה שמעליה. תמ״א 35 היא תוכנית מתאר ארצית, כלומר הרמה העליונה בשרשרת הזו, ומכאן אופי ההשפעה שלה: היא כמעט אינה נוגעת ישירות במגרש בודד, אבל היא מגדירה את גבולות המגרש שבתוכם תוכניות מחוזיות ומקומיות רשאיות לפעול.

שמה המלא מתאר את ייעודה: תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור. המילה משולבת אינה קישוט. התוכנית נועדה לאחד כמה מסמכי תכנון ארציים שעסקו בנפרד בפיתוח, בפריסת יישובים ובשמירה על שטחים פתוחים, ולהחליף אותם במסגרת אחת שמאזנת ביניהם במקום להותיר אותם מתחרים זה בזה.

שרשרת התוכניות: מהארצי אל ההיתר

רמת התוכנית	מי מאשר	מה היא קובעת	מקנה זכויות בנייה ישירות
תוכנית מתאר ארצית	הממשלה, בהמלצת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה	מדיניות פריסה ארצית, מרחבים לשימור, כללי פיתוח כלליים	ככלל לא
תוכנית מתאר מחוזית	הממשלה, לפי המלצות מוסדות התכנון	חלוקת ייעודים ברמת המחוז	ככלל לא
תוכנית מתאר מקומית	הוועדה המחוזית או המקומית, לפי הסמכות	ייעודי קרקע בתחום הרשות	לעיתים, לפי הוראותיה
תוכנית מפורטת	הוועדה המקומית או המחוזית	קווי בניין, שטחי בנייה, גובה, צפיפות	כן
היתר בנייה	רשות הרישוי בוועדה המקומית	אישור לבצע עבודה מסוימת בפועל	מממש זכויות קיימות

הכלל שמחזיק את השרשרת פשוט: תוכנית אינה מאושרת אם היא סותרת תוכנית שאושרה ברמה גבוהה יותר, אלא אם התוכנית העליונה עצמה מתירה זאת או ששונתה לשם כך. לכן דיון על מגרש בודד יכול להסתיים בשאלה ארצית לגמרי. בקצה השרשרת עומד ההיתר, שאינו יוצר זכויות אלא מאפשר לממש זכויות שכבר נקבעו — עיקרון שמורגש גם בשאלות יומיומיות למדי, כמו האם פרגולה דורשת היתר בנייה.

מרקמים: הכלי המרכזי של התוכנית

במקום לקבוע ייעוד לכל חלקה, תמ״א 35 מחלקת את שטח המדינה למרקמים — טיפוסי מרחב שכל אחד מהם נושא מדיניות פיתוח משלו. המרקם אינו ייעוד קרקע במובן המשפטי הרגיל, אלא שכבת מדיניות שמעליה מונחות התוכניות המפורטות. זו הסיבה שאפשר למצוא בתוך מרקם אחד ייעודי קרקע שונים לגמרי.

מרקמי פיתוח

מרקם עירוני מיועד לרוב הבנייה החדשה. ההיגיון מאחוריו הוא ריכוז: הפניית הגידול אל שטחים שכבר בנויים או צמודים לבנוי, במקום פיזור על פני שטחים פתוחים. מרקם כפרי מאפשר פיתוח בהיקף מצומצם יותר, ושומר על אופי היישוב ועל הרצף החקלאי שסביבו.

מרקמי שימור

מרקם שמור משולב ומרקם שמור פתוח מבטאים את הצד השני של המאזן: מרחבים שבהם ברירת המחדל היא הימנעות מבנייה חדשה, והוספת בנייה מחייבת הצדקה ובחינה מחמירה יותר. מרקם חופי מוסיף שכבת התייחסות נפרדת לרצועת החוף. ככל שהמרקם שמור יותר, כך גדל המרחק בין רעיון תכנוני לבין אישורו בפועל.

איך התוכנית מחייבת תכנון מקומי בפועל

ההשפעה מורגשת בשלוש דרכים. הראשונה היא הכוונה מרחבית: תוכנית מקומית שמבקשת להרחיב שטח בנוי בתוך מרקם שמור נדרשת להתמודד עם מדיניות שמכוונת לכיוון ההפוך. השנייה היא רמת האישור: חריגה מהוראות התוכנית הארצית מעלה את הדיון לגורם מאשר גבוה יותר, ולעיתים מחייבת שינוי של התוכנית הארצית עצמה, הליך ארוך בהרבה מאישור תוכנית מקומית. השלישית היא נטל ההנמקה: מי שמבקש לחרוג נדרש להראות מדוע אין חלופה בתוך המרקם המתאים לכך.

התוכנית עוסקת גם בהיקפי אוכלוסייה ובפריסתם בין הרשויות, כמסגרת מכוונת לתכנון ארוך טווח. אלה נתונים שמתעדכנים במסגרת שינויים לתוכנית, ולכן אין ערך לציטוט מספר מן הזיכרון: הנוסח המחייב הוא זה שמופיע במסמכי התוכנית המאושרים ובשינוייהם.

מה תמ״א 35 אינה עושה

• אינה מעניקה זכויות בנייה למגרש ואינה מחליפה תוכנית מפורטת.
• אינה מהווה היתר בנייה ואינה פוטרת מן הצורך בו.
• אינה מכריעה בסכסוכי בעלות או בזכויות במקרקעין.
• אינה קובעת לוח זמנים לביצוע פרויקט מסוים.
• אינה מבטלת תוכניות מפורטות שאושרו קודם לכן, אלא בדרך שהיא עצמה מגדירה.

הפער בין מה שתוכנית קובעת לבין מה שקורה בשטח הוא שאלה של אכיפה, והיא מנוהלת בכלים אחרים לגמרי: פיקוח על הבנייה, צווים והליכים מנהליים. תוכנית אינה אוכפת את עצמה, ואי אפשר ללמוד מקיומה מה מצבו של מבנה מסוים.

איך בודקים מה חל על מגרש מסוים

הבדיקה נעשית מלמטה למעלה, לא מלמעלה למטה. מתחילים במידע התכנוני של הוועדה המקומית, שמרכז את התוכניות החלות על החלקה ואת הוראותיהן, ומשם עולים אל התוכניות המחוזיות והארציות כדי להבין את המסגרת. מערכות המידע הציבוריות של מינהל התכנון מאפשרות לאתר תוכניות לפי מספר או לפי מיקום ולעיין במסמכים המאושרים עצמם, התשריט וההוראות.

שתי נקודות שכדאי לזכור בבדיקה כזו. הראשונה: מספר תוכנית לבדו אינו אומר דבר על תוקפה — תוכנית יכולה להיות בהכנה, מופקדת או מאושרת, ורק המאושרת מחייבת. השנייה: המסמך המאושר גובר על כל תיאור מילולי שלו, ובכלל זה על התיאור שבדף הזה.

שינויים בתוכנית ותקיפת החלטות

תוכנית מתאר ארצית אינה קפואה. היא עוברת שינויים מעת לעת, וכל שינוי הוא הליך תכנוני מלא: הכנה, הפקדה, שמיעת התייחסויות ואישור. משמעות הדבר היא שגם התשובה לשאלה מה מותר במקום מסוים נגזרת מן הנוסח שבתוקף באותה עת, ולא מנוסח שהיה נכון בעבר.

מי שמבקש להשיג על החלטה תכנונית פונה תחילה למוסדות התכנון עצמם, בדרך של התנגדות או ערר לפי העניין, ורק לאחר מיצוי המסלול הזה, ובתנאים מסוימים, לבית המשפט לעניינים מנהליים. שם עולה שאלה מקדמית שאינה נוגעת כלל לתוכן התכנוני, אלא לזהות הפונה: האם יש לו זכות עמידה בהליך.

שאלות נפוצות

האם תמ״א 35 מקנה זכויות בנייה?

ככלל לא. היא תוכנית ברמה הארצית שקובעת מדיניות ומסגרת, ולא זכויות בנייה למגרש. זכויות בנייה נקבעות בתוכנית מפורטת, ומימושן נעשה באמצעות היתר בנייה מרשות הרישוי בוועדה המקומית.

מה ההבדל בין מרקם לבין ייעוד קרקע?

ייעוד קרקע הוא קביעה משפטית לגבי חלקה מסוימת — מגורים, תעשייה, שטח ציבורי פתוח וכדומה. מרקם הוא שכבת מדיניות רחבה יותר, שמכוונת לאן יופנה הפיתוח ואיפה ברירת המחדל היא שימור. בתוך מרקם אחד יכולים להתקיים ייעודי קרקע שונים.

מה קורה כשתוכנית מקומית סותרת את התוכנית הארצית?

ככלל היא לא תאושר כל עוד הסתירה עומדת. הדרכים לפתור זאת הן התאמת התוכנית המקומית למסגרת הארצית, שימוש בגמישות שהתוכנית הארצית עצמה מתירה, או קידום שינוי לתוכנית הארצית — מסלול ארוך בהרבה שמערב את מוסדות התכנון הארציים.

איך מגלים לאיזה מרקם שייך שטח מסוים?

אפשר לאתר את התשריט וההוראות של התוכנית במערכות המידע הציבוריות של מינהל התכנון, לפי מיקום או לפי מספר תוכנית. לבדיקה מעשית עדיף להתחיל דווקא במידע התכנוני של הוועדה המקומית, שמרכז את כלל התוכניות החלות על החלקה.

האם התוכנית משתנה עם הזמן?

כן. תוכניות מתאר ארציות עוברות שינויים מעת לעת, וכל שינוי הוא הליך תכנוני מלא הכולל הכנה, הפקדה, שמיעת התייחסויות ואישור. לכן התשובה לשאלה מה חל על מקום מסוים נגזרת מן הנוסח שבתוקף באותה עת.

מי מאשר תוכנית מתאר ארצית?

תוכנית מתאר ארצית מאושרת בידי הממשלה, לאחר שהוכנה ונדונה במוסדות התכנון הארציים ובראשם המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, שממליצה בפניה. זו הסיבה שרמת האישור שלה גבוהה מזו של תוכנית מחוזית או מקומית.